“防風(fēng)險(xiǎn)”是2017年我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)鍵詞。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要把防控金融風(fēng)險(xiǎn)放到更加重要的位置。近年來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在各個(gè)市場(chǎng)時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，包括地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、銀行業(yè)不良貸款風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)業(yè)跨市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)、債券市場(chǎng)信用違約風(fēng)險(xiǎn)等。那么，國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)到底有多大？如何看待這些風(fēng)險(xiǎn)？解決路徑有哪些？能否既讓風(fēng)險(xiǎn)平穩(wěn)釋放又不引起市場(chǎng)過(guò)度波動(dòng)？從今天起，我們推出系列報(bào)道“金融風(fēng)險(xiǎn)怎么防”，聚焦一些重要領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，希望得到各方關(guān)注，為破解相關(guān)問(wèn)題提供有益參考。

——編 者

隨著新《預(yù)算法》出臺(tái)，地方政府舉債行為得到規(guī)范，但短期內(nèi)地方融資平臺(tái)清理和轉(zhuǎn)型仍面臨較大困難，一些地方開(kāi)始通過(guò)PPP、政府基金變相融資、違規(guī)舉債，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)知多少？地方融資平臺(tái)借的債該由誰(shuí)來(lái)償還？在融資平臺(tái)規(guī)范后，還有哪些新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)需要防范？針對(duì)這些社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，本報(bào)記者進(jìn)行了調(diào)查采訪。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自哪兒？

前幾年，融資平臺(tái)四面開(kāi)花，地方政府“借道”舉債，導(dǎo)致政府債務(wù)快速上升。2015年已有100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%

“我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視?！必?cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)王克冰說(shuō)，截至2015年末，全國(guó)地方政府債務(wù)16萬(wàn)億元，中央政府債務(wù)10.66萬(wàn)億元，政府債務(wù)負(fù)債率為38.9%。預(yù)計(jì)截至2016年末負(fù)債率不會(huì)出現(xiàn)大變化。從國(guó)際上看，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的國(guó)家，基本上債務(wù)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“警戒線”。比如，希臘當(dāng)年就是政府債務(wù)率在125%左右時(shí)出了問(wèn)題。

“從總量看，我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不僅低于60%的國(guó)際警戒線水平，也低于國(guó)際上50%的一般債務(wù)水平?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建認(rèn)為，需要關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，一些地方財(cái)政收入面臨較大不確定性，局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)將更突出。

地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)到底有多大？

2015年底，全國(guó)人大常委會(huì)部分委員的調(diào)研結(jié)果顯示：我國(guó)有100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%，少數(shù)省份債務(wù)率也超過(guò)100%。財(cái)政部通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將全國(guó)90多個(gè)市、300多個(gè)縣納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單，還有部分省、市、縣被列入風(fēng)險(xiǎn)提示名單。

這些風(fēng)險(xiǎn)是怎么形成的？

“主要是2014年底之前，一些地方存量債務(wù)積累過(guò)多，加之自身財(cái)力有限，導(dǎo)致債務(wù)率居高不下?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，前幾年，地方發(fā)展沖動(dòng)夾雜著政績(jī)沖動(dòng)，融資平臺(tái)四面開(kāi)花，地方政府“借道”舉債，導(dǎo)致政府債務(wù)快速上升。

財(cái)科院課題組對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的調(diào)研結(jié)果顯示，以中部的湖南省為例，前些年，政府性債務(wù)累積規(guī)模較大，但由于財(cái)政收入放緩、支出快速增長(zhǎng)，政府債務(wù)日漸沉重。到2015年底，全省政府性債務(wù)達(dá)2847.69億元，融資平臺(tái)是舉借“主渠道”。

“截至2014年底，全國(guó)地方政府存量債務(wù)達(dá)15.4萬(wàn)億元，大部分是通過(guò)融資平臺(tái)舉借的?！蓖蹩吮榻B，2015年1月1日起，新預(yù)算法生效，明確規(guī)定地方政府舉債只能發(fā)行政府債券，不得以其他任何方式舉債。這意味著，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債，再也行不通了。

針對(duì)局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)較大問(wèn)題，去年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，要求地方加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)，不僅要監(jiān)測(cè)地方政府債務(wù)，還要監(jiān)測(cè)地方中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP，切實(shí)防范區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

融資平臺(tái)的新債誰(shuí)來(lái)還？

“子債父不還”，誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，企業(yè)債務(wù)不得推給政府。2015年以后，對(duì)于融資平臺(tái)債務(wù)，地方政府不會(huì)“兜底”，不承擔(dān)償還責(zé)任

“前些年地方政府舉借債務(wù)，主要靠融資平臺(tái)。通過(guò)融資平臺(tái)舉債融資，一個(gè)突出問(wèn)題是運(yùn)作不夠規(guī)范，融資規(guī)模迅速膨脹?！鄙綎|省財(cái)政廳負(fù)責(zé)人介紹，這兩年該省已對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)全面清理，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、關(guān)閉空殼類(lèi)公司等，進(jìn)一步消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。

地方融資平臺(tái)并不是一個(gè)法律概念，它的真實(shí)身份就是企業(yè)。其特殊性在于，大股東是地方政府，成立的目的也是為政府項(xiàng)目融資。“盡管如此，地方融資平臺(tái)公司舉借債務(wù)，依法不屬于政府債務(wù)，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

但不少金融機(jī)構(gòu)似乎并不這么看。某銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人坦承，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，資本收益率在下降，找到好的投資項(xiàng)目不易。把錢(qián)借給融資平臺(tái)，有地方政府作背書(shū)，資金安全收益有保障。“融資平臺(tái)是政府開(kāi)的，總不能賴賬吧？就算將來(lái)融資平臺(tái)出了問(wèn)題，后面還有政府這個(gè)大股東呢！”

那么，把錢(qián)投給融資平臺(tái)公司，如果將來(lái)融資平臺(tái)沒(méi)錢(qián)還，是不是地方政府要“兜底”，替它把錢(qián)還上？

“可以肯定地說(shuō)，這種想法純屬主觀臆斷，或者說(shuō)是一廂情愿。”王克冰提醒，2015年以后融資平臺(tái)的債務(wù)，政府不會(huì)“兜底”。金融機(jī)構(gòu)在給融資平臺(tái)公司放貸時(shí)，需注意風(fēng)險(xiǎn)。

去年，國(guó)務(wù)院發(fā)布意見(jiàn)，明確規(guī)定政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，要做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。融資平臺(tái)是企業(yè)，政府不能通過(guò)它舉債，否則就是違法行為。

然而，在這些規(guī)定面前，一些銀行、信托、基金等機(jī)構(gòu)?！靶÷斆鳌?，借錢(qián)給融資平臺(tái)企業(yè)時(shí)，又加上一道“保險(xiǎn)”，要求地方政府出具“擔(dān)保函”。有的地方政府迫于壓力，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式，對(duì)融資提供擔(dān)保。

實(shí)際上，類(lèi)似擔(dān)保是違法的，也是無(wú)效的。去年，財(cái)政部對(duì)部分金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，確實(shí)發(fā)現(xiàn)有要求地方人大或政府擔(dān)保承諾的情況。對(duì)于查出的違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題，財(cái)政部已對(duì)有關(guān)地方問(wèn)責(zé)，并要求其整改。同時(shí)，財(cái)政部要求金融機(jī)構(gòu)不得強(qiáng)迫地方政府擔(dān)保，也不得接受這樣的承諾。“今后，地方政府債務(wù)監(jiān)管的高壓態(tài)勢(shì)將持續(xù)，對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債行為，將發(fā)現(xiàn)一起、問(wèn)責(zé)一起。”王克冰說(shuō)。

還有不少人關(guān)心：2015年以后，融資平臺(tái)的債務(wù)與政府無(wú)關(guān)，那之前通過(guò)融資平臺(tái)舉借的債務(wù)怎么算？是不是政府也不認(rèn)賬了？

這個(gè)不必?fù)?dān)心，財(cái)政部已有明確說(shuō)法。2014年底之前的存量債務(wù)15.4萬(wàn)億元，地方政府是“認(rèn)賬”的。對(duì)于這些債務(wù)，允許地方在3年左右過(guò)渡期內(nèi)，逐步發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，納入預(yù)算規(guī)范管理，分別到期償還。

截至去年9月底，全國(guó)累計(jì)發(fā)行置換債券7.2萬(wàn)億元，減緩了地方政府集中償債壓力和利息負(fù)擔(dān)。初步匡算，2015年和2016年累計(jì)，地方節(jié)約利息支出6000億元。

怎么遏制地方借錢(qián)沖動(dòng)？

財(cái)政缺口大，只能靠變通手段彌補(bǔ)，一些融資平臺(tái)開(kāi)始以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。應(yīng)當(dāng)避免產(chǎn)生新的“政績(jī)工程”負(fù)債

記者在采訪中了解到，目前，一些地方政府部門(mén)仍存在違法出具擔(dān)保函的情況，以及通過(guò)偽PPP或政府違規(guī)購(gòu)買(mǎi)工程服務(wù)等變相舉債。

湖南省在清理、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)后，一些市縣仍出現(xiàn)了違規(guī)舉債、變相融資問(wèn)題。比如，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式將PPP異化，利用基金進(jìn)行“優(yōu)先劣后”分配等，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。“去年前三季度，湖南省財(cái)政收入增幅僅4.77%，支出增幅卻達(dá)到18.8%。一些縣里缺口更大，只能靠變通手段來(lái)彌補(bǔ)。”湖南某縣的財(cái)政工作人員道出實(shí)情。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規(guī)定，政府不得回購(gòu)其他出資人的投資本金，不得承諾最低收益。但江西省武寧縣的一個(gè)PPP項(xiàng)目，因社會(huì)資本有回報(bào)率要求，在承諾回報(bào)率后，財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金成本不僅大于銀行貸款，甚至大于信托融資，存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

由于地方“發(fā)展依賴項(xiàng)目，項(xiàng)目依賴融資”的現(xiàn)象普遍，地方融資平臺(tái)短期內(nèi)清理和轉(zhuǎn)型面臨較大困難。各地融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型也是“各顯神通”，一些政府融資平臺(tái)開(kāi)始以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。這種“換湯不換藥”的改革，或?qū)槲磥?lái)政府債務(wù)的增加帶來(lái)隱患。

“作為積極財(cái)政的重要手段，適度舉債可以加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但超出還款能力過(guò)度舉債會(huì)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！焙ㄕJ(rèn)為，政府盲目為融資“兜底”，銀行把融資平臺(tái)信用等同于政府信用，盲目為融資提供支持，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)成為主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。隨著地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更突出。

無(wú)論是以前政府融資平臺(tái)的問(wèn)題，還是現(xiàn)在PPP、政府引導(dǎo)基金的亂象，其根源都在于地方政府伸手要錢(qián)的沖動(dòng)。不改變發(fā)展理念和思路，即使解決了老問(wèn)題，仍會(huì)出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

胡怡建認(rèn)為，防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前的主要任務(wù)是消化存量、控制增量，保持政府債務(wù)的合理規(guī)模。同時(shí)，扎牢制度“籠子”，將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算監(jiān)督，進(jìn)行陽(yáng)光化管理。還要有效轉(zhuǎn)變政績(jī)導(dǎo)向和發(fā)展方式，將債務(wù)管理真正納入干部考核評(píng)價(jià)，避免產(chǎn)生新的“政績(jī)工程”負(fù)債，從根本上遏制地方借錢(qián)的沖動(dòng)。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件分幾級(jí)？(鏈接)

去年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件按照政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級(jí)(特大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)、Ⅳ級(jí)(一般)四個(gè)等級(jí)。當(dāng)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)指標(biāo)有交叉、難以判定級(jí)別時(shí)，按照較高一級(jí)處置，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散；當(dāng)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)隨時(shí)間推移有所上升時(shí)，按照升級(jí)后的級(jí)別處置。

政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件監(jiān)測(cè)主體為省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)政府。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等縣級(jí)以上政府派出機(jī)構(gòu)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件按照行政隸屬關(guān)系由所屬政府負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)。

其中，Ⅰ級(jí)(特大)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：省級(jí)政府發(fā)行的地方政府債券到期本息兌付出現(xiàn)違約；省級(jí)或全省(區(qū)、市)15%以上的市縣政府無(wú)法償還地方政府債務(wù)本息，或者因償還政府債務(wù)本息導(dǎo)致無(wú)法保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出；省級(jí)或全省(區(qū)、市)15%以上的市縣政府無(wú)法履行或有債務(wù)的法定代償責(zé)任或必要救助責(zé)任，或者因履行上述責(zé)任導(dǎo)致無(wú)法保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出；全省(區(qū)、市)地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息10%以上；省級(jí)政府需要認(rèn)定為Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的其他情形。

根據(jù)《預(yù)案》，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。地方政府要加強(qiáng)日常風(fēng)險(xiǎn)管理，按照財(cái)政部《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南》，妥善處理政府性債務(wù)償還問(wèn)題。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政資金流動(dòng)性管理，避免出現(xiàn)因流動(dòng)性管理不善導(dǎo)致政府性債務(wù)違約。對(duì)因無(wú)力償還政府債務(wù)本息或無(wú)力承擔(dān)法定代償責(zé)任等引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件的，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，相應(yīng)及時(shí)實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置。

若實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃，必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通，不得因?yàn)閮斶€債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。

(柴 茂)